内容摘要：在我国，要求制定《公务员财产申报法》的呼声很高，但这部法律却由于各种阻挠迟迟不能出台。反对意见认为当前制定该法存在三大难题无法克服，即法理上无法自圆其说、流程上难以滴水不漏、监督上不能明察秋毫。本文将在借鉴各国成功经验基础上，结合具体国情对这些难题进行深入剖析，进而一一指出破解之道。

　　关键词：财产申报 法理基础 规划流程 监督惩处

　　一、停滞的立法进程

　　法律严肃至极，而戏剧追求荒诞，两者本无任何可比性，但在中国却有一部法律正在上演现实版的《等待戈多》[1]，这便是被世人誉为“阳光法案”的《公务员财产申报法》。

　　《公务员财产申报法》对“戈多”的等待可谓漫长曲折：它早在1988年便由全国人大制成草案，并于1994年纳入立法计划，可在后来第九、十两届人大的立法程序中却消失的无影无踪，上演了我国立法史上极为罕见的先出台草案、后改为计划、再无声无息的倒退三部曲。尤其是近年来，它已连续4次被众多代表作为主要关心的议案向“两会”联署提交，可却从来没有得以纳入大会议程，只得到了一个“中纪委正在论证，认为条件尚不成熟”的答复。[2]这部法律究竟何以如此难产呢？

　　《公务员财产申报法》是一部国家以订立法定义务的方式，强制要求担任一定职务的公务人员依照法律规定的期限与范围，以公开方式如实向公众披露自己收入状况及相应财产变动情况，并接受有关部门监督检查的法律。这项法律制度的核心意义在于，通过周期化的主动申报程序与透明化的公开公示手段，使得相关负义务人员的经济与财务状况，能够及时为有关部门掌握并受人民群众的监督，自源头发挥警示、震慑与揭露三重拦截功能，从而起到防治贪腐发生的作用，赢得了终极反腐制度之美誉。目前此法案已为世界上一百多个国家地区采用，联合国也在反腐公约中向各国高度推荐。[3]

　　反观我国，《公务员财产申报法》的立法工作已久陷停顿状态，现在的局面可以用有政策而无法律来形容。现行的一些零星官员财产申报规则[4]，不仅在程序规定上较为粗疏，而且在执行保障方面缺乏力度，更没有确立司法追究制，可以说官员财产申报制度在我国完全流于形式。[5]

　　二、立法面临的三大难题

　　在全国人民满怀期盼之下，论证一部法律达16年之久却未取得多大进展，可见相关立法工作确实面临着巨大阻力。在各种反对意见中最具代表性的便是认为，现阶段制定《公务员财产申报法》有三大难题是无法克服的：

　　首先是法理基础。官员们在反对实施财产申报时最常用的一个理由是，如此会侵犯他们连同家人的隐私权。[6]这种说法不仅迷惑性十足，因为官员同时身负普通公民与公职人员的双重属性，而这两种属性所分别享有的隐私权利能否在同一个人身上发生悖离历来存有争议；并且杀伤力强大，要是这个理由果真成立，就等于摧毁了制定财产申报法律的法理基础。这个疑虑一日不澄清，就算勉强制定出法律，也无异于建立在侵权之上的违法建筑，又怎能名正言顺呢。

　　其次是规程设计。即便那些最坚定的支持者们，一旦试图对未来中国版财产申报规程进行较为深入描述，也会陷入长久的失语。的确，在我们这样一个有着当今世界上数量最为庞大官僚群体以及体系最为复杂吏治结构的国家里，如何设计出一种既能做到普及推广、又可维持准确高效、还须保证成本可控的申报规程，肯定不是一件轻而易举之事。光是框定财产范围、明确受理机关、建立申报渠道以及选择公开方式这几项基本步骤，就难以取得广泛共识。

　　最后是执行保障。我国并非没有要求官员申报财产，如果现有各种《规定》能够得到有效执行，上升到立法层次也未必是当务之急。但事实证明这些《规定》从未得到过认真执行，财产申报完全呈架空状态。从历史教训中不难看出，一项法律要是缺乏足够有力的保障措施，慢慢便会变得空洞化与边缘化。然而想要做到保障有力绝非一日之功，例如谁来发现谎报瞒报、如何引入群众监督、以及怎样实施法纪惩处，那样不牵涉到部门之间的协调与社会力量的调动。

　　由此可见，隐私权的疑似侵犯、规划流程的合理性、以及监督惩处适当与否，构成了当前我国制定《公务员财产申报法》的三大难题。那么这些难题是否就真的无法解决，因而印证了反对者口中所说的“条件尚不成熟”呢？未必如此，接下来就看我对此一一破解。

　　三、 财产申报不会侵犯官员的隐私权

　　作为一项较为新兴的基本人权，隐私权经历了一个“被发现”的过程，直到上个世纪中期才逐渐在各国得以明文入宪或释宪承认，被确认为一个人保持个体尊严与维护人格完整不可或缺之重要权利。通常，隐私权是指每位公民的私生活秘密与自由不受侵害的权利，即每个人都有权保持个人私生活不对除自己以外的外部公开或受他人干扰，并且有权完全按照自己的意愿对与个人私生活有关的利益进行支配。尽管隐私权的概念透露着强烈的个人自治色彩，但如果要把它理解为一种纯粹自私的个人权利便大错特错了。隐私权从来都不是一种绝对权利，它既是因为社会化而生，自然也应该因社会化而终。各国通例认为隐私权的局限性体现在下列三个方面：

　　（一） 隐私权是可以分割的，它并非是像选举权那样总是以全有或全无的状态出现的整体，而是由一个个微妙细致具体权利组成的集合体，并且组成它的成分也不总是一成不变，反倒经常会发生各种动态的排列组合。不同人在同一时候或同一人在不同时候，所享有隐私权的具体内容都是不一样的，完全会因人因时因事因地而随时发生变化，譬如到某一单位或组织工作时通常都需要填写一些包含隐私内容的入职表格；

　　（二） 隐私权是可以管理的，具有非常灵活的处分自由。传统理论倾向于把隐私权认为是一种以防范姿态存在的且以免受侵犯干扰与不得任意公开为主要内容的被动权利，可现代理论已经一改过去的消极态度，认为隐私权更应该成为一种以积极姿态存在的且以信息发布公开的自我决定权为主要内容的管理权利。换言之，一个人有权利对自己的隐私权作出放弃让渡的决定，譬如一个人可以通过出版记录自己隐私的日记来换取稿酬；

　　（三） 隐私权是可以限制的，它并不是一种超世俗化的权利，而是会随着一个人的社会交往与互动交流，与社会公众或其他个体所享有的各种权利发生碰撞冲突，尤其常见的竞合对象就有言论自由权等等。这时就需要通过进行法益比较，来衡量孰轻孰重及何者优先。由于个人私益往往不敌社会公益，在不少时候都会是隐私权败下阵来，让位于普罗大众的公共利益，譬如公众人物总是比常人享有较少的隐私。

　　在现代社会里每个人都享有隐私权的保护，但我们也可能因为在现实生活中扮演社会角色或承担社会义务的不同，享有保护的具体内容与程度存在差异。国家有权基于安全保障、秩序维持或者公共福利等原因，在必要情况下对某人的隐私权进行限制，以求得社会整体或多数人的利益得以周全。

　　具体就财产申报制度而言，官员声称自己的隐私权会被侵害，显然属于子虚乌有之谈。这不仅是由于官员作为普通公民身份所享有的隐私权，只要与公务活动无涉，并未因此遭受半点剥夺，仍与你我无异；更加是由于他作为公职人员身份所享有的隐私权，因为事关社会公共利益，理应受到一定范围限制，以彰显公众知情权。这表面看上去是公众对官员个人私密信息的窥伺，但实际上反映的却是现代政治权利架构下，公民民主权利和官员公共权力之间的监督与被监督关系。鉴于官员的个人生活往往会深嵌于其公共权力行使的过程当中，所以官员的私密信息尤其是他的经济状况也时常具有公共意义，理应处在公众知情权的覆盖范围之内。这种将公共利益置于公职人员部分隐私利益之上的价值观，已经成了世界各国在诠释财产申报制度法理基础时的共同立场。[7]

　　当然，即便公众对官员将个人财务信息公诸于众的要求具有毋庸置疑正当性，也并不意味着公众可以对官员的私密索求无度。此时，坚持比例原则的信条就显得格外重要了，即无论出于何种合法目的，都必须将对官员个人隐私的制约，限定在最相关限度或最必要范围内，并且所采取的手段也一定要以造成侵害后果最小为适当。故此，我们不妨采取更为温和的办法，比如将同意接受财产申报作为今后公务员的任职或升职必要条件，以换取他们自愿参与到这项制度中来。

　　四、财产申报的流程能够做到合理

　　一套财产申报的流程如欲被认为具备长效合理性，起码要能经受得起三项指标的考验，即运行成本能否被承受且处于可控状态、能否满足公众知情权的需求且把对官员隐私的侵害降到最低、以及政府能否有效的处理利用申报所获信息及时发现贪腐征兆。想要满足这些指标，就必须把握好四个环节的设计工作：被要求申报财产的人员范围控制在多大、哪些收入财产方面的信息是需要被纳入申报范围的、相关人员申报财产的频率要多大间隔才能保证信息的及时准确、分派哪个部门来主导申报工作会最高效廉明。[8]接下来，我们分别探讨：

　　（一）财产申报的人员范围

　　绝大多数人都会认为，涵盖的人员范围越广，申报制度的作用也就越大。但这种观念是不正确的，体现了世界上泰半国家在实行财产申报时所犯过的错误，即不加区分且毫无节制的对过多公务员提出了申报要求，以至于整个制度在运行时臃肿、迟缓、低效甚至瘫痪。这个错误的核心在于设计者忽略了“效费比”的概念，或者说在人工经费有限且要求响应及时的条件下，如何最有效率的集中利用资源来最大限度实现制度理想。尤其考虑到中国无比庞大的公务员群体，对参与申报的人员进行总量控制，显然必不可少。

　　究竟我国公务员财产申报制度范围内的人员要框定到哪一级，不是凭空可以估量出来的，而是要通过把诸如各个层级的官员分布、电子或手工系统的处理能力、以及腐败可能蔓延程度等参数纳入考量范畴，进行精细缜密的测算才能得出结论。除了以级别定员额以外，我们还应该引入精确定位手段，将一些级别虽然不高却占据敏感职位的公务人员纳入申报范围，例如警察税务、海关医政、会计审计、建筑管理、工商登记、城市规划、金融监管、商品检验、商标专利、公路监理、环保稽查、政府采购以及国有企业相关职位。具体的辨别标准应该是：该职位是否拥有较为重要的分配公共资源的权力？行使此权力在多大程度上可以自由裁量？此权力在行使过程中受到何种监督及是否容易滋生腐败？如果此权力易招致小额多次的贿赂，能否透过财产申报为人察觉？社会因此获得的收益是否明显大于给相关任职人员造成的困扰？

　　（二）信息强制披露的范围

　　建立财产申报制度的主要目的在于反腐，这个目的可通过监控两方面的信息实现：一是公务员的收入来源是否存在利益冲突；二是公务员的财产状况是否出现了超出一般合理范畴的剧烈变动。因此公务员被强制要求披露的信息一定要以能反映这两个方面的真实情形为原则，所以我们对“财产”的概念必须宽泛理解，不仅包括所有以金钱形式体现出来的收入或财产，还应包括任何无形资产、在企业社团担任的兼职、所亏欠的债务、收受的礼品以及对于一切支出的报销所得。此外，在必要时还须能补充说明取得的时间、原因与价格等细节。[9]当然，为了申报工作不至过分繁琐，不妨规定一定金额的豁免，如价值500元以下事项可免于申报。

　　借鉴世界各国的经验，官员所须申报的内容至少应该包括但不限于：土地（不论面积大小）、建筑（取得时间、原因与原始交易金额）、汽车（附牌照号码）、现金（不论名目来源）、存款（不论形式币种且应逐笔登记）、有价证券（股票、存托凭证、认购权证、国库券、债券、基金等）、珠宝古董字画及其他具有相当价值的财产（专利权、家具电器、高尔夫球证、盆栽、采矿权等）、债权债务（注明原因）、养老金计划（含退休金、商业保险等）、未来任职安排。

　　另一个重要问题是，官员的配偶及未成年子女的相关财务信息是否应被一同纳入强制披露的范围以内？绝大多数国家对此都给予了肯定回答，若非如此则会为官员逃避申报大开方便之门，致使整个制度流于形式。所以我国理应效仿，公务人员本人连同其配偶与未成年子女的法定信息，均应一并申报。如果夫妇双方均为公务员且均负有申报义务的，则需要分别申报。

　　（三）财产申报的时间频率

　　财产申报的频率决定了信息的及时性与准确性，但同时也受到经济成本与处理能力的制约。目前，世界各国对于财产申报的频率大致采取了三种方式规定：一种是定时周期制，规定每年或每两年申报一次；另一种是事件触发制，即如有重大财产变动应随时申报；还有一种是职位带动制，指凡新任职或离职方须申报。一个国家究竟采用何种频率主要由自己国情决定，如公务员队伍整体的稳定性、公务员通常的任职年限、以及临时雇员所占比重等。

　　就我国而言，公务员的流动并不频繁，所以毋须把申报频率规定的过于紧凑，不妨综合上述三种方式的优点灵活处置。比如，可以根据不同情况分别规定任职申报、在职申报和离职申报三种：即任何将要担任法定需申报财产职位的官员，在到任后60天之内必须申报本人、配偶以及未成年子女的财产状况；在职官员每年年中时，申报上一个年度法定强制披露的财产状况；离职官员则需在离职60天内递交离职财产申报。[10]

　　（四）主持财产申报的政府部门

　　不同国家对委派哪个或哪些政府部门主持财产申报工作有截然不同规定，有些是将全部职能交由一个部门来统筹领导，而另一些则将不同职能划分给了不同部门来分别行使。何种模式较为优胜目前尚无定论，但无论怎样相关负责部门的职能都应该至少包括：日常申报管理、提供培训咨询、审查利益冲突、稽核申报真伪、以及调查指控违规。

　　由于我国与美国在申报受理数量与复杂程度方面具有较大可比性，所以美国的经验尤其值得我们学习。美国将上述职能分为了两大部分：前3项属守法促成职能，交由直接受总统领导的廉政署承担，该部门及其在各单位建立的直属办公室负责接收申报表格并检查是否填写正确，以及为官员提供利益冲突方面的指引与咨询；后2项属违法追究职能，交由检察人员专司其职，一旦发现申报不实不尽即可展开调查，并根据结果提出相应控诉。[11]

　　虽然我国承担风纪监察的政府部门很多，但由谁来主持申报工作却难以选择，因为这个部门一定要具备足够的权威性、独立性、专业性，也许另起炉灶增设一个高级别的专门机关反倒最为简洁。

　　五、财产申报不难获得执行保障

　　再精巧的制度设计，如果缺乏执行保障，迟早都得沦为一纸空文，这正是此前种种《规定》功败垂成的根本原因，具体表现在：

　　（一） 申报要求的权威性不够。我们目前对官员提出的财产申报要求，还仅仅停留在中央办公厅的规定层面，或是一些地方政府自发性的组织实践[12]，这既从级别的角度讲太低，体现不出足够的权威性；也从形式的角度讲过于随便，不能展示充分的严肃性。

　　（二） 申报的监督力量不足。现有申报程序属于完全封闭性的制度设计，主要依靠官员本人的自觉，让整个流程尽量在体制内部走完，仅以上级组织掌握下级官员的财产收入情况为目的。这样做尽管顾及了官员的隐私，却同时也让申报走入了体内循环自我监督的怪圈，怎能形成有力监督呢。

　　（三） 申报内容缺乏审查。财产申报的反腐力量，来自于它卓著的发现功能及威慑作用，所以如果不重视对申报内容的分析处理，它的威力根本无从显现。当官员们发现申报内容无人问津而肆意谎报漏报虚报瞒报时，即为申报制度寿终正寝的开始。

　　（四） 没有严厉处分环节。对任何强制性规定来说，有要求而无处分，都无异于掩耳盗铃，更何况是在财产申报这项触及官员切身利益的制度上呢。既然头上没有悬着达摩克利斯之剑，原本就心存侥幸的官员们便有恃无恐起来，财产申报便逐渐演变成了一场自欺欺人的游戏。

　　找到病因也就不难对症下药，更何况国际上有这么多成功范例遗珠在前，想要做到有效监督其实并非难事，关键在于3点：

　　其一为推行公示。惟有公示方能公信，想要财产申报制度起作用，官员申报的具体内容就一定要通过有效途径向民众公开。因为阳光从来都是最好的防腐剂，如果民众只要轻点鼠标便能浏览到官员的申报材料，那么任何明显高于理论应得收入数额的财产一定都会引起怀疑，甚至可能招致知情者的举报，这会自然形成一股锲而不舍的监督力量。当然，出于对官员人身安全的担忧以及隐私保护的考虑，我国财产申报的公示应为有限公开模式，只对少数高官的申报材料进行公示，而绝大多数普通公务员的材料将不予公开或只依申请公开。

　　其二为加强稽核。稽核的意义在于整肃，如果不能及时准确回应申报内容，财产申报便有如形同虚设。想要在中国这么大的一个国家里，做到对所有参与官员的申报内容进行逐一稽核，恐怕不仅要依赖主管机关业务纯熟，更需要社会信用建设的配合，即通过不断扩大社会信用体系的建设如金融实名及个税申报的事项，使得官员隐匿财产从技术上变得极其困难。

　　其三为追究责任。无责任便无义务，缺少责任追究机制的财产申报制度充其量不过是只没牙的老虎。既然财产申报关注的主要是财产方面的违法违纪活动，那么在设计相关责任时不妨也相应从抵消不道德收益入手，对不及时或不详尽申报者，处以梯次罚金及迟延利息的处罚，以抬高不配合申报的经济成本。对那些恶意隐瞒或故意欺骗等更加恶劣行为者，则应由检察部门提出控告，要求判处刑期1年的入狱，并配合以其他党纪政纪处分。

　　六、未来立法蓝图

　　综上所述，上述三大难题都只不过是徒有其表罢了，看来真正的立法阻力还来自于反对者内心的抗拒。在此，我要呼吁全民族对《公务员财产申报法》性质与作用的认识达成广泛共识：

　　这既不应该是一部蕴含仇富情结的法律，因为它不是用来调节官员收入高低并且约束他们生活水平的，而是一部旨在尊重官员合法私产所得，从此使他们在按自己意愿进行消费时有如释重负之感的法律；更不应该是一部强调民粹主义的法律，因为它绝不是想要把官员的一切生活秘密都放在显微镜下，而是一部旨在厘清官员生活当中公众与私人领域分野，以便让他们能够在保全个人隐私与接受外部监督之间取得平衡的法律；更不应该是一部挑动阶层隔阂的法律，因为它的立意真谛并非是在官员头顶利剑，而是一部让官员的生活充满阳光同时，又在给民众做心理按摩的法律，从而有助于双方共同创造和谐社会的蒸蒸气象。

　　我坚信《公务员财产申报法》这个戈多总有一天会来到。

　　作者简介：李响 (1980-)，男，汉族，江苏南京人，中国政法大学副教授。

　　[1] 这是爱尔兰剧作家塞缪尔·贝克特所著的两幕悲喜剧，通过让主人公等待一个不知是否存在且永远不会到来的戈多，表达了一种空洞生活无休止循环的幻灭状态。

　　[2] 相关立法历程可参见舒圣祥：《财产申报法论证15年，还要等多久》，原载《山西晚报》，转载自《央视新闻频道中国新闻栏目》，http://news.cctv.com/china/20090309/107583.shtml。

　　[3] 参见《联合国反腐公约》第52条“预防和监测犯罪所得的转移”，该条款规定各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。

　　[4] 我国现行的官员财产申报规则主要是指《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》这两个文件，另在中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》当中亦有部分条文涉及。

　　[5] 一个显而易见的例证便是“1997年 以来，因腐败受到查处的县处级官员有4万多人，省部级官员也有100多人，而其中却没有一个人的腐败问题是由于执行两个规定而被发现的”，参见许向阳：《阳光法案应尽快出台—关于建立公职人员财产申报和公示制度的思考》，载《中国改革》，2005年第5期。

　　[6] 新华社曾于2008年9月进行过一次随机调查，结果仅有一成左右官员表示支持财产申报，此次调查的详细数据可参见都玉霞：《公务人员财产申报制度法制化的思考》，载《政法论丛》，2009年第3期。

　　[7] 参见贾军、张有亮：《民主宪政视野下的官员财产申报制度》，载《商业时代》，2008年第5期。

　　[8] 参见Richard Messick：“Income and Assets Declaration: Issues considered in developing a disclosure regime”，载CMI（Christian Michelsen Institute，即联合国下属的克里斯蒂安·米科尔森研究所）官方网站，http://www.cmi.no/publications/publication/?3396=income-and-assets-declarations。

　　[9] 参见李海峰：《解读台湾“公职人员财产申报法”》，载《法制日报》，2009年5月23日。

　　[10] 参见颜玉华：《官员财产申报立法的国外经验》，载《中国改革报》，2010年2月1日。

　　[11] 参见黄大熹、龚宏龄、姚小波：《美国官员财产申报审查制度研究》，载洪范法律与经济研究网，http://www.hongfan.org.cn/feature.php?optionid=371&auto_id=26。

　　[12] 典型的例子如阿勒泰、慈溪、宜宾、浏阳等地的实践，具体内容可参见林卿颖：《从浙江慈溪到新疆阿勒泰》，载《青年时报》，2009年3月14日。